土地储备制度造成土地供求紧张 不应与民争利

在全国几乎所有的大中城市，政府通过事先征收国有企业或者集体经济组织的土地，建立土地储备中心，形成了政府储备土地，择机挂牌出让的土地储备制度。现在看来，这项制度的合理性与合法性值得探讨。

近年来由于政府征收征用土地而造成的纠纷不断增多，究其原因就在于，政府把土地储备看作是房地产宏观调控的杠杆，试图借助于土地供给市场，落实政府的城市规划和房地产宏观调控政策。但这样做既不符合经济规律，同时也不具有合法性。

从经济的角度来看，土地储备制度带来的一个实际后果是，在土地供给相对紧张的情况下，政府利用行政权力，事先将单位使用的国有土地或者拥有的集体所有土地征收或者征用，再根据市场供求关系，通过招标、拍卖等方式，赚取土地差价。这种与民争利的行为，损害了土地所有权人或者使用权人的利益，同时又在客观上造成了土地供求关系紧张，增加了房地产开发商的用地成本。

根据我国《物权法》第42条的规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。这一规定具有两个实质性要件，一是征收土地必须是“为了公共利益的需要”；二是“依照法律规定的权限和程序”。事实上，土地储备既没有明确的法律规定，同时也很难判定是否为了公共利益的需要。从立法的角度来分析，“为了公共利益的需要”只能体现在具体的法律关系中。由于政府提前征收土地，建立土地储备制度，从而割断了房地产开发法律关系，使得土地征收阶段很难体现“公共利益的需要”。

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