[摘要] 上海市正式启动新一轮城市总体规划的编制工作，其中必须遵循的一条原则，就是严守用地底线，实现建设用地“零增长”甚至负增长。
上海市正式启动新一轮城市总体规划的编制工作，其中必须遵循的一条原则，就是严守用地底线，实现建设用地“零增长”甚至负增长。
上海11日召开第六次规划土地工作会议，与第五次规划工作会议已经时隔近11年。目前上海执行的是2001年国务院批准的《上海市城市总体规划(1999~2020)》，其编制始自1992年。虽然城市发展和人口、空间规模都在持续快速扩张，但基于土地等的资源、环境约束，上海新一轮总体规划有关用地规模的目标不变，仍将2020年规划建设用地规模3226平方公里作为“规模”予以锁定。
中共中央政治局委员、上海市委书记韩正、国土资源部部长姜大明和上海市委副书记、市长杨雄等领导出席了上述会议，并对相关工作提出了要求。
为子孙留足空间
韩正在会议上强调，要按照中央要求，全面认识城市规划在城市发展中的重要引领作用，精心编制好上海新一轮城市总体规划。“规划工作是百年大计，不能走弯路，不能出错误，否则将永远遗憾。编制规划既要积极、更要稳妥，既要有为、也要无为，重视留白。该守住不能变的，就要确保不突破底线，该与时俱进、面向未来的，就要为我们的子孙留足空间。”
韩正说，城市规划管不管用、能不能实施，关键看对城市发展的基础性要素有没有全面考量。一是要对未来20到30年上海城市人口规模和结构有科学分析预测，二是对未来城市发展用地总量和结构有全面认识，三是对生态环境有全面科学评估，把生态环境约束作为城市发展的底线约束和红线约束。要深入研究城市发展总体布局结构问题。既要立足目前城市布局结构的基础性框架，也要实事求是看到城市功能和空间布局结构存在的问题，通过新一轮规划促进功能和空间布局结构的优化。要更加注重同长三角地区和沿江与沿海发展相衔接、相协调，布局结构更好体现服务长三角、服务沿江与沿海大通道发展。要更加注重中心城区与郊区协调发展，促进城乡一体化发展。
姜大明则称，要落实和完善最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，慎重稳妥推进土地管理制度改革，为转型发展提供坚实的土地资源支撑。一是坚持最严格的耕地保护制度，严防死守耕地红线，持续提高耕地质量，确保国家粮食安全；二是坚持最严格的节约用地制度，节约集约用好土地，确保新型城镇化、工业化和农村健康发展；三是慎重稳妥推进土地管理制度改革，发挥好市场和政府作用，确保人民群众切身利益。
杨雄指出，要着力研究、妥善解决七方面重大问题，包括发展目标、城市规模、城市空间布局、产业发展、交通发展、新型城镇化、生态环境。他表示，人口规模严格控制，建设用地规模只减不增，以土地资源利用方式转变倒逼城市发展转型。
接近规划天花板
上海市规土局副局长岑福康介绍说，上海建设用地总规模接近规划天花板，新增用地空间非常狭小。2013年底上海建设用地3070平方公里，约占全市陆域面积45%，2008~2013年6年间，城市建设用地年均净增量近50平方公里。距离2020年3226平方公里的规模，只剩下156平方公里的增量空间。
这也就意味着，从今年开始的7年内，上海平均每年新增建设用地只能控制在20多平方公里，还不到过去6年年均增量的一半。
基于此，上海将很难单纯依靠农用地转为建设用地，更多的必须从建设用地布局调整，以及结构优化上寻找出路。
在严控增量、盘活存量的基础上，上海还提出通过实施土地利用全要素、全生命周期管理，建立城乡统一的建设用地市场，提高空间周转指标的周转速度和效率，确保市场供应，实现不增土地增效益。
在盘活存量中，上海的工业用地成为主力。岑福康说，上海建设用地结构不合理，工业用地占比偏高。截至2012年底，上海的工业用地总量已累计供应856平方公里，占建设用地比重的28％，是国际代表性城市的3~10倍。而且，建设用地布局分散，工业用地集聚性不高。
目前上海的工业用地，包括“104区块”、“195区域”和“198区域”。其中104区块是指全市现有的104个规划工业区块，195区域指规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地；198区域指规划产业区外、规划集中建设区以外的现状工业用地，面积大约为198平方公里。
不仅布局分散，这些工业用地的土地利用绩效水平差异也较大。比如，198区域工业用地，占全市工业用地的面积比重接近1/4，但工业总产值占比不到10%。
即便是104区块，也存在高低不均的情况。104区块的地均工业总产值是65亿元/平方公里，但是其中有75个工业区块低于其均值水平。
盘活存量
目前上海初步研究要将工业用地控制在500平方公里以内，这也就意味着将会有超过300平方公里的现状工业用地要被减量、拆除或复垦，或者转型为其他建设用地。这是一个非常艰巨的任务。
按照上海此前发布的“上海市工业区转型升级三年行动计划（2013~2015年）”，104区块以升级为导向，重点发展战略性新兴产业和先进制造业，实施高端发展；195区域以转型为导向，重点发展与新城建设相融合、与产业链相配套的生产性服务业；198区域则是以复垦为导向，重点实施生态修复和整理复垦。也就是说，198区域将彻底不再是工业用地。
此前上海市已经发布了《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》，为闲置及低效利用工业用地的调整、升级提出具体操作方法。对存量工业用地将主要采取区域整体转型、土地收储后出让和有条件零星开发等实施路径，并为此制定了一系列引导、鼓励政策。
为了更好地推进198区域的减量化，目前，“关于支持区县推进198区域工业用地减量化的实施办法”也正在征求意见中。
其中一个突破性的思路，则是将低效现状建设用地减少和集体经济组织资产和增加挂钩，在减量化过程中不仅实现相关地类和资金的总体平衡，同时也形成集体经济组织“造血机制”为长效增收提供保障。
此前该项工作推进存在较大困难，正是因为这些工业用地也确实给集体经济组织带来了相应的。
上海市规土局副局长史家明说，此项工作的成功，不仅在于198工业地块的减量，更在于集体经济组织资产的保值增值。因此将会通过多渠道多部门的政策和资金，建立集体经济组织的长效机制。
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